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市级乡村振兴规划编制感悟—铜仁市乡村振兴规划

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一、关于乡村振兴战略及乡村振兴规划的思考

目前,省级、市级乡村振兴规划基本由发改委和农业农村部两个系统组织编制,由住建部门主导的凤毛麟角。发改机构的编制重点在于目标与行动计划,农业农村机构的编制重点在于一产带动下的产业发展,而地方委托住建机构编制的主要初衷在于弥补上述两个部门编制时空间落位不够的缺陷。乡村振兴规划作为一个全新的规划课题,首先介绍一下动笔之前对解题关键问题的思考。

1 乡村振兴战略主要内容

十九大发布的乡村振兴战略提出背景中,“解决我国社会主要矛盾”、“实现全体人民共同富裕”讲清了战略的缘起、目标,其余四条直指乡村振兴的主要内容——产业、生态、文化、治理,后续的国务院实施细则,国家乡村振兴近期规划(2018-2022年)都是围绕这四项内容进行的。这也决定了乡村振兴规划的四项主要内容,以及编制队伍的专业构成。当然,也不能忽视人才振兴,人才是一切战略的根本,是隐藏的振兴内容。

2 乡村振兴与城镇化之间的关系

乡村振兴的提出是否符合当前我国发展阶段特征呢,从临国日本的发展过程可以看出一些端倪。虽然日本自1960年代就陆续提出了山村振兴、农村振兴、离岛振兴等法律,不过这些均是为避免城镇化快速增长导致的局部国土空间发展失衡。其真正的乡村振兴战略始自1970年代末期,以“一村一品”、“六次产业化”等乡村产业振兴为主要标志及核心内容。此时,日本城镇化率已接近80%,步入相对稳定的低速增长阶段,此时自下而上地推出乡村振兴是各地方着力于使已处在空心化的乡村地区通过资源重整重新焕发活力的重要举措。

城镇化进程与乡村振兴的关系

我国的美丽乡村、特色小镇之所以总是在江浙一带发达地区提出,也是一样的道理。作为城镇化推进较快的地区,通过乡村振兴战略一方面可以为城乡地区寻找城镇化、工业化以外的发展动力,另一方面也是突破城镇化瓶颈,使城镇化从数量提升转向质量提升的关键。

不过也应看到,我国地域间发展差距仍较大。以贵州省为代表的中西部丘陵山地地区,城镇化率刚过40%,快速推进城镇化依然是地域发展的主要方向。这就意味着我国的大部分地区都无法像日本现阶段一样以推动乡村振兴战略为主,而是兼顾城镇化和乡村振兴两个方向,依据自身特征找到平衡点,实现两条腿走路。

如何“两条腿走路”呢,从规划策略上看,市域内城市规划区(包括市县镇乡)以外的乡村地区中,需要识别潜在的城镇化发展地区——即“城乡融合区”。并不是说要推进城乡融合区未来成为城镇,而是要在此范围内充分考虑城乡之间的互动,在基础设施、公共服务设施、乡村社区治理等层面实现城乡一体化考量。可以说,城乡融合是乡村振兴“最靠谱”的动力,而城乡融合区也是乡村振兴最现实、最应优先考虑的区域。在城乡融合区以外的乡村地区,由于无法借助城镇的力量,只能视自身资源禀赋,考虑通过发展乡村一二三产业融合发展实现乡村振兴。

日本乡村振兴(和歌山县)

3 乡村振兴重点内容

首先是:乡村生产生活基础的补缺与提升。日本、韩国等东亚发达国家乡村振兴最值得借鉴的经验即是:乡村广域基础设施(以生产为主)的发展建设。到今天为止,完善的基础设施依然是日、韩乡村振兴的重要基础与信心来源。我们现在参考较多的日本、台湾地区的乡村社区营造,实际只是乡村振兴在微观层面的主要措施,只是由于更易操作以及能突出建筑师、规划师的个人智慧而成为关注焦点。希望同行们不要被其所蒙蔽,乡村振兴的首要重点仍旧是区域性基础设施的合理建设与发展,这才是推动乡村发展弯道超车、实现乡村振兴的主要基础工作。

其次是:重点地区在全域乡村振兴过程中的优先性。乡村振兴的终极目标是实现全域振兴,但一定有优先振兴区域,以此作为广域振兴的突破口。根据刚才乡村振兴的区域划分,优先振兴的选择应重点关注城乡融合区内,并考虑与城市重大发展战略的叠加效果。至于是试点区还是试点村应视具体地域特征及地方经济实力决定。

4 乡村振兴规划分级

目前,涉及乡村地区的规划类型主要包括:国民经济和社会发展规划,此规划有目标不落地;其次是能落地但条块化明显的各部门涉农规划,如:村镇规划、土地利用规划、生态规划、基础设施专项规划等。乡村振兴规划,应成为一个真正解决乡村问题、引导乡村的合理保护与发展的规划,成为一个有目标、能落地的综合型规划。当然,这是一个美好的目标,究竟如何实现还需要大家一起对其技术措施予以建议和完善。

这里有必要将乡村振兴规划与我们最熟悉的村镇规划进行比较说明。“村镇规划”是1981年第二次全国农房工作会议上首次提出,之后,在1988年又提出了村镇规划体系,是由“(镇乡域)总体规划”和“(村庄、集镇)建设规划”构成。至2015年,村镇规划的技术推进主要聚焦于总体规划层级,由镇乡域总体规划升级为县域总体规划。不过,总体规划(即村镇体系规划)由于基本照搬城镇体系规划的编制技术,无法摆脱城市规划思维对其的影响,在乡村发展建设中部门条块化特征也较为明显。2015年,住建部期冀打破城乡规划思维,在区域层面提出“县域乡村建设规划”,就是希望彻底打破城市规划思维,从乡村的实际建设需求和现状出发重新思考总体规划的编制内容。到了乡村振兴规划阶段,县域乡村建设规划与其的交集更多是在空间(尤其是市政建设部分)层面,虽然也需要思考产业、生态、文化、治理等方面,但更多是出于多规合一的目的,而非完整的、综合的思考各部分的发展及之间的逻辑关系。

关于乡村振兴规划的分级与不同层级间的衔接。目前,国家对于乡村振兴规划要求编制国家级、省级、县级,其中,国家级属于纲领性规划,省级属于政策性规划,县级属于实施性规划。而市级乡村振兴规划,我们认为也有其存在的价值。市级乡村振兴规划应“承上”,即落实国家、省、市关于乡村振兴的政策与实施意见,以及“启下”,即识别市域乡村地区的总体特征,确立指导市域内不同发展区域、不同类型村庄的振兴指导方案。这样一来,市级规划中的实施指导内容,将在县级规划中定位至每个村的振兴目标及路径,再在乡镇或村级乡村振兴规划中进行具体空间落实。这应是乡村振兴规划的分级规划传导模式。

乡村振兴规划分级传导关系

二、铜仁市乡村振兴规划编制内容

接下来,将以铜仁乡村振兴规划为例进行具体编制说明。

铜仁生态本底非常好,中有梵净山,东、西有锦江、乌江两河流域,植被茂盛、动植物种类多样。乡村人口(170万人)占全市人口的一半以上,一产占GDP的1/4,乡村面积占市域总面积的80%以上,从这些数据可以看出,铜仁的三农比重较大,在全市发展中具有重要地位。2000年以来,在人口自然流动、政策引导相互叠加的作用下,乡村人口向8县2区中心城区集中趋势非常明显,且未来的城镇发展用地(至2030年的总体规划)已能容纳市域所有人口,可见其仍处在城镇化快速推进阶段。从产业角度看,农业尚处在初级水平,各区县主导产业同质化严重,存在不细致研究局部气候和土壤特征、跟风发展盈利型农产品的现象,同时,土地细碎化、石漠化、机械化程度低也是农业发展的制约因素;农产品加工水平弱、龙头企业少,体现出一二产融合程度低;乡村服务业、旅游业中基于农业产业发展的比重低,资源分散,体现出一二三产业融合度低。

铜仁市地形地貌

铜仁市传统文化价值较高,表现为乡村物质文化遗产分布广、评级高,非遗丰富;不过,民众日常文化单调、文化设施使用频率底下、传统民俗日渐淡化、文化产业及人才缺乏也是文化潜在危机。近年来,随着财政的大力投入,乡村基础设施、公共服务设施飞速发展,人居环境提升较快。

铜仁市人口密度分布

总体来说,铜仁市乡村发展可以概括为:处于城镇化快速阶段,乡村人口流失速度快、村庄发展差异明显,产业结构初级水平、融合体系尚未建立,生态、文化本底良好但也有急需解决的问题(生态专项治理、民众日常文化)。在乡村振兴时,要着力做到:正确引导产业及基础建设内容,发挥生态、文化优势,找到具有引领作用的突破点。

农业主导产业分布

传统文化评级

在摸清家底后,规划首先提出了总体目标:两山理论贵州样板,诗意栖居铜仁模式。两山理论指生产、生态,诗意栖居指生活,为乡村三生指明了目标。在阶段目标中,至2022年的近期目标主要以调整产业结构、弥补人居环境短板、寻找振兴突破点为主;至2035年的远期目标主要以全面完善乡村基础设施、形成产业融合发展体系、实现合理乡村治理系统为主;至2050年,实现全域乡村振兴的最终目标。在目标的指引下,分别对产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕、治理有效五个方面提出了分步实施指标体系。

作为承上启下的市级乡村振兴规划,在上接政策方面,首先细致解读国务院、贵州省、铜仁市关于实施乡村振兴战略的意见,将规划需要体现的主要任务、重点内容进行分解、列出。在对下指导方面,主要采取的是分区分类的技术措施,首先,通过城市总体规划、城镇化预测、地形地貌、交通可达、夜景照明等数据,将市域分为城镇发展区、城乡融合区、田园乡村区、(脱贫攻坚区),并对每个分区的划定标准、振兴目标进行剖析;

铜仁市乡村振兴分区方案

其次,根据自然资源禀赋、基础设施建设情况、发展政策引导等内容,按不同的振兴路径将市域村庄分为六类,分别是城郊融合类、历史文化自然资源保护类、搬迁复垦还绿转产类、人口急剧提升类、现代农业发展类、产业融合发展类,并对每类的划定对象特征、振兴策略进行了详细论述。分区分类方案可以对市域乡村振兴起到基本指导作用,在县级乡村振兴规划中将对每个行政村进行类型识别,并在乡镇、村级乡村振兴规划中对空间进行详细规划。

铜仁市乡村振兴分类方案

之后,针对国家要求的“五个振兴”进行各专项规划内容的编制。产业方面,依据区域适宜性、产业基础、发展潜力、产业效益、带动农户数等,对各区县的主导农业产业进行重构,避免平均种植模式,并确定了全市层面的基础产业(粮油、蔬菜)、主导产业(茶产业、中药材、畜牧业)、精品产业(水果、食用菌、油茶、冷水鱼)。需要指出的是,第一产业结构的调整不能光注重一产本身,应为一二产业融合的规划,意即在产业结构调整时,对农业产业的加工、科研、物流等进行通盘考虑,最终形成基于一产的二产结构。同理,在一、二次产业结构基础上,将三产资源点进行系统化梳理,使其融入其中,并完善主要产业融合节点的分布,完善一二三次产业融合所需的相关基础设施。此外,结合当地的优秀案例,探索不同的产业融合模式,将融合节点处具有发展潜力的村庄列为乡村振兴试点备选村。

现代农业发展总体规划

生活富裕方面,主要以基础设施、公共服务设施的完善及人居环境的全面提升为主要内容。基础设施方面,首先以多规合一、区域统筹、共建共享为目标,结合地形地貌、与城镇的距离、经济发展水平等,对交通、给水、排水、电力、能源、防灾、环卫等方面进行全域规划,使基础设施至少能够应对:城镇周边地区、村庄集中布局地区、村庄分散布局三种空间模式。其次,在全域识别的基础上,针对村庄分类进行基础设施建设分类标准的制定。例如在乡村道路方面,现有的村道技术标准单一,没有考虑村庄规模大小及生产功能,在规划中,对六类村庄的村道进行了细分,并辅以设计施工导则,极大的增强了规划的对下指导意义。给排水、环卫等其他方面的基础设施规划也都进行了从乡村实际情况出发,增加技术标准、设立建设导则,以适应不同特征乡村地区建设发展的工作。

乡村一二三产业融合发展节点及交通措施

公共服务设施方面,铜仁市近年来不管是硬件还是软件投入都较大,问题在于人才(如教师、学生,医生、病患)的流失导致的设施空置。因此,本次规划不再将重点放在公共服务设施增加上,而是考虑如何对市域进行分区,实现学区、医疗区的管理,使人员、尤其是教师、医生等稀缺人力资源能够在合理范围内流动起来,实现资源共享。此外,学习先进地区的公服体系,从本地区实际情况出发,从体制机制方面进行提升,也是公服的重要规划内容。不管是人员流动、还是体制机制创新,都应符合本地情况、具有实施可行性。

生态宜居方面。由于生态保护区面积较大、等级较高,因此首先在市域角度明确整体生态格局,标识各个保护区的类型、范围、保护要求,使乡村振兴在产业发展、设施建设时不与自然保护区、生态公园、世界自然遗产保护区的相关要求发生冲突。另一个重要方面则是对市域内存在的主要生态问题,结合地域特征进行分项治理,并充分考虑生态富民机制。石漠化、水土流失、汞锰污染、农业面源污染等是铜仁面临的主要生态问题,在规划中均包含分项治理内容。

乡村基础设施专项规划(以道路交通为例)

乡风文明方面。首先,对市域内乡村地区的物质文化遗产、非物质文化遗产进行分析、评级,制定保护与传承规划,并将其与一二三次产业体系相融合。其次,对未来的乡村社会构成进行分析,对传统村民、异地搬迁新村民、城市下乡新村民的文化特征与需求进行统筹考量,使每个群体的文化都有所体现,形成乡村民众文化。注重对现有文化载体,如公共文化设施等有形载体、“春晖行动”等无形载体的有效利用,结合文化制度建设,重视文化人才培养、文化产业培育,形成积极向上的乡村群众文化,实现文明与文化自信,并培育出叫得响的地域文化品牌。

治理有效方面。首先,对五大振兴存在的问题分别提出针对性的建议。在此基础上,从“人、地、财”三大要素出发,探究铜仁乡村发展体制机制的主要障碍,并结合国内其他地区在这三方面改革的经验,寻找适合本地的改革方向。

上述内容为铜仁市乡村振兴规划的总体规划部分。除此之外,还需找寻近期振兴的主要任务及建设抓手。近期重点任务应从两方面入手,首先应结合当前国家对三农问题的主要政策要求。在脱贫攻坚的关键时期,铜仁所在的武陵山贫困带更是重点区域,脱贫任务较为艰巨。2018年的中央一号文件在叙述脱贫攻坚与乡村振兴的关系时指出,“脱贫攻坚期间,贫困地区乡村振兴的主要任务是脱贫;脱贫攻坚之后,以乡村振兴巩固脱贫成果,结合减贫战略长期指导乡村发展”。脱贫攻坚的主要任务包括:识别精准扶贫个体、方略(发展特色产业、改革福利保险制度是重要环节),加强基础设施建设,强化政策保障及党的领导,与乡村振兴的五大振兴密切关联,将成为乡村振兴远期目标实现的坚实基础。

此外,还需要与城市发展重大战略紧密结合,形成市域城乡发展的合力。两核一带(两核:梵净山、铜仁古城,一带:梵净山与铜仁古城的连线)是铜仁市的重大发展战略,在梵净山申遗成功后,由于世界自然遗产保护区、缓冲区对于开发建设活动的限制,从铜仁主城区至梵净山的沿锦江约40km的联络线就成为承担梵净山旅游接待的主要地区。实际上,在梵净山申遗之前,这条联络线及周边的村庄就因靓丽的田园风光、独具特色的绿色农特产品而成为铜仁市民节假日休闲的主要场所,有一定的旅游接待基础。而这条联络线又恰好位于乡村振兴分区的城乡融合区内,因此,将“一带”确立为铜仁乡村振兴先行区,或是将其中的数个村庄确立为试点村,具有优先振兴、充分展示铜仁乡村振兴成效的巨大潜力。

最后,总结一下乡村振兴规划的三个核心环节:①把握发展趋势,分区分类指引乡村振兴路径;②补强薄弱环节,全面提升乡村生产生活基础;③结合城市战略,发挥优先振兴区域带动作用。

在做规划时,也有以下三点感悟。

① 避免城市理想主义,比如:“龙头企业+小农户”组合就能成功,建立日本、台湾地区一样的“全国性农协”的可操作性,对“农户增收后年轻人就能回村、用政策就能激励城市人下乡或原住民回村“的理想认知等;

② 增加必要的农业知识,宏观层面如中美贸易战、生物质能源的兴起对农业生产结构的重大影响,微观层面如农林牧渔的生产常识等;

③ 强化落地型规划的编制能力,乡村振兴涉及从宏观至微观的各个环节,如无法落地则难以立足。

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