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贵州省闲置土地情况调研报告

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  为提高土地资源节约集约水平,提升土地资源供给能力与水平,推动经济社会发展转型升级,国家将闲置土地问题解决提升到了十分重要的高度,今年国务院将安排对2009年——2015年土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲置土地进行督察督导。我省一直以来对闲置土地清理十分重视,2016年全省产业园区工作推进会对闲置土地清理提出了要求,黄家培副省长也多次作了指示。为作好闲置土地清理处置准备工作,根据贵州省国土资源厅党组安排,土地利用处组织相关事业单位在全省开展了闲置土地调研,重点对毕节市、遵义市进行了实地调研,并组织全省对网上显示的2009年以来疑似闲置土地逐宗进行了清理核实,摸清了闲置土地的底数、分析了闲置土地的成因,提出了2016年解决闲置土地问题的建议,拟定了下一步闲置土地清理处置工作打算。现将调研情况汇报如下:

  一、闲置土地基本情况

  经对土地市场动态监测监管网上显示的疑似闲置土地逐宗清理核实,网上显示疑似闲置土地518宗,面积1751.9023公顷,其中真实闲置类土地183宗,面积601.6283  公顷,面积占34.34%;非真实闲置类土地335宗,面积1150.27公顷,面积占65.66%。土地市场动态监测监管网上显示批而未供土地30382.53公顷。


  真实闲置土地各年度分布为:2011年1宗,面积5.0662公顷;2012年2宗,面积11.1722公顷;2013年3宗,面积3.3795公顷;2014年96宗,面积347.9138公顷;2015年81宗,面积234.0966公顷,主要集中在2014年、2015年,面积分别占57.83 %、38.91 %。真实闲置土地地区排序分别为:毕节市118  宗,面积 362.8444公顷;铜仁市18宗,面积90.3113公顷;安顺市17宗,面积69.0038公顷;遵义市14宗,面积27.7416公顷;黔南州8宗,面积25.2512公顷;六盘水市4宗,面积20.2302公顷;黔西南州4宗,面积6.2457公顷;

  非真实闲置土地各年度分布为:2009年4宗,面积10.3724公顷;2011年2宗,面积30.5722公顷;2012年8宗,面积18.4411公顷;2013年30宗,面积103.6347公顷;2014年53宗,面积182.4214公顷;2015年238宗,面积804.8322公顷,主要集中在2015年。非真实闲置土地最多的为毕节市。


  二、真实闲置土地形成原因

  (一)政府原因

  1、征地拆迁难。一些地方政府因急需通过土地出让获得出让金用于各项事业发展,往往采取先生地出让再进行征地拆迁,导致征地拆迁时间计入土地出让开发时间,造成土地闲置。而目前征地拆迁难度较大,一般有以下几个原因:一是我省现行的征地补偿安置标准是按2010年统一年产值标准计算,农民对补偿标准不满意,农民思想工作难做,阻工现象频发;二是地方政府征地拆迁资金常不到位,安置补偿不到位,导致征地拆迁进展缓慢,未能在约定期限交地,使土地多年闲置。

某一商务金融用地,拆迁未完成,农民阻工而闲置

某一仓储用地,农民对补偿标准不满意,不具备开工条件。

政府资金不到位,土地未征收完,无法按期开工

政府资金不到位,土地未征收完,无法按期开工

2、规划调整频繁。“十二五”期间,我省实施工业化、城镇化战略,城镇发展速度快、交通条件变化大、新产业新业态层出不穷,导致各地城镇规划、产业布局不断调整。而我省目前经济发展尚处于以“地”谋发展阶段,地方政府对土地财政依赖性强,形成极强的卖地冲动,导致一些开发条件不成熟、规划设计不完善的土地出让给了开发商。开发商拿地之后,由于相关规划不健全,土地开发条件和基础不完备,无法达到开发所需求的标准和规划条件,开发商只能被动闲置土地。

商贸城用地,因城市规划调整而闲置

遵义县共青湖住宅用地20.80公顷,因地块位于饮用水源保护区不能进行开发建设,需调整区位而闲置。

3、土地储备融资抵押。我省地方政府为了从土地上获得开发资金,纷纷成立了土地储备机构,将土地储备作为融资的重要平台,大量的储备土地作为抵押物抵押给银行等金融机构,贷款为地方建设提供资金,只有少部分用于抵押土地开发。由于抵押时间较长,导致土地闲置。

4、招商引资良莠不分。

现行政绩考核机制对土地招商功能过分依赖。在“以GDP为纲”的发展观及现行行政考核体制下,政绩工程频出,地方政府不顾出让土地的实际状况,以土地作为承诺进行招商引资,以期推动本区域经济发展,在投资商圈地得越大越好的心态影响下,掀起了大范围的“圈地热”。再由于我省各类园区过多,供过于求,而各地政府又急于发展经济,导致各地招商引资恶性竞争,以土地为主的各类优惠政策层出不穷,“饥不择商” ,招商引资良莠不分,有的是为炒地皮、囤土地而来,有的是为享受优惠政策而来,有的是为借土地用于贷款而来,为真正发展而来的为数不多。

(二)企业原因

1、资金乏力。贵州经济欠发达,导致各地招商引资来的多是经济实力不强的开发商,如国家大力支持毕节试验区以来,开发商涌向毕节试验区各园区,通过挂牌出让方式取得地块使用权之后,由于自身资金不足,周转困难,加之近几年银行收紧银根,贷款困难,得了土地后无资金开发,开发商只有到处找投资合作者开发。找不到合作者的开发商,便将土地闲置。

某房开用地企业无资金投入导致闲置

某家具城,因企业无经济投资而闲置

2、经济下滑。近几年全国经济下行,房地产市场持续低迷,楼房库存大,销售困难,去库存的压力较大,企业取得土地后,若实施开发建设将面临难以销售的情况,企业存在观望等待的想法,停止新楼盘开发,将已取得的土地闲置起来,期待市场回暖。

某房地产用地,因市场低迷,公司投资信心不足而闲置

3、土地炒卖。一些开发商利用贫困地区招商引资的优惠条件和土地价位偏低,取得一块土地后,对其投入尽可能少的资金,然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地,如此循环,以有限的资金取得了更多的土地,他们看中的不是土地的产出效应,而是土地的升值效应,从而造成了土地利用率低下、土地闲置。

某一6.8公顷房开用地经济纠纷,地块被法院查封

4、法院查封。有的开发商将土地进行低押贷款,贷款资金用于其它经营,无力还贷,土地被法院查封而闲置。

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某一3.3公顷工业用地因劳动纠纷被法院查封

某房开用地,因经济纠纷被法院查封

(三)体制原因

除政府、企业具体成因外,现行土地管理体制也在一定程度上导致了土地闲置。

1、集中批地,报多用少,形成大量批而未供土地。我国现阶段土地利用管理的基本特征是“规划”与“计划”并举,“规划”偏重于空间,“计划”偏重于数量。土地利用计划指标按年度逐级下达,且该指标必须当年用完,未用完的用地指标不能结转到下一年度,形成了现行的土地审批制度基本特征是国家和省集中批地,县市“零售”供地。国务院和省政府在批地时主要根据计划指标确定用地规模,往往缺乏项目实际用地需求数据的支撑。。一些地方政府为了不“浪费”当年下达的土地利用年度计划指标,即使没有真实的用地需求,也会想尽办法,将用地指标在当年用完,导致市、县(区)政府普遍存在“先从锅里捞到碗里再说”的思想,因而千方百计向国家和省争取建设用地计划,尽可能多的报批建设用地,部分地方政府部分地方还将报批新增建设用地的数量作为衡量各级政府和国土资源管理部门政绩的依据之一,获取的用地计划指标供应不出去,但为了不影响下一年度的指标申报总额,往往先将剩余指标批转征用,过度出让土地,而后闲置待用,导致各级地方政府重土地审批、轻土地利用和监管,形成了土地批多用少的现实情况。2011年以来,我省累积批而未供土地3万公顷。

2、建设用地批后监管涉及部门多,协调不畅。建设用地批后监管涉及国土资源、发改、规划建设等职能部门,政府和相关职能部门受现行建设用地审批方式和职能分工的影响,容易出现沟通协调不畅,缺少协同机制,难以形成合力的现象。政府往往把主要精力放在了项目用地的审批上,注重对非法占地进行查处,对建设用地批后监管工作重视程度不够,忽视对取得了土地使用权的“合法”土地的用地过程进行全程动态跟踪管理,造成建设用地监管措施的实施效果不理想,给闲置土地的形成留下了空间。

3、人员不足。我省各地国土资源部门中负责批后监管的都是用地管理科(股),在负责建设用地管理的同时,还负责土地利用管理,任务重,工作量大,但一般科(股)只用2-3人,工作量和人员配置不匹配,监管机构人员严重不足,造成监管工作的缺失。


三、非真实闲置土地形成原因

(一)资料不全。土地市场动态监测网对动工的认定,需提供项目动工的施工许可证才能上传,否则就无法通过。在招商引资项目签订投资协议后,企业资金一经到位,企业用地就会启动。而建设规划部门对办理施工许可证存在矛盾问题,导致企业无法提供动工资料。

遵义奥克明丰环保建材有限公司取得遵义县5.0807公顷工业用地,已竣工投产,土地市场动态监测网上为疑似闲置土地,实际因无法录入施工许可证造成疑似闲置,实际不闲置。

(二)业务不熟。一些县市土地市场动态监测网信息录入员对信息录入业务不熟,造成一些已开工或竣工项目因信息不及时录入而显示为闲置土地。

遵义辉亚置业投资有限公司3.722公顷普通商品住房用地已经开工建设,不存在闲置现象,但因信息不及时录入,在土地市场动态网上显示为疑似闲置土地。


四、闲置土地处理建议

闲置土地处置涉及到政府多个职能部门和用地单位,需要政府主导,协调相关部门,才能顺利促进闲置土地处置。提出相关建议如下:

(一)真实闲置土地处理建议

1、及时向政府汇报,抓紧处置闲置土地。主动向政府汇报,采取“政府主导,国土牵头,部门协作”机制,针对供而未用造成闲置土地的原因进行分类处理。

2、维护农民利益,加快征地拆迁进度。在综合考虑连贯性、一致性、稳定性的前提下,采取合理调整征收补偿标准、奖励、预留安置发展用地等方式,化解征收工作中的一些矛盾,保障广大人民群众的合法权益,解决土地征收拆迁难的问题。同时,在以后的土地供应上要力争做到“净地、熟地”出让,实现“土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、具备动工开发所必需的其他基本条件”的要求,从而保证能按合同约定交付土地,为企业的投资建设奠定基础。

3、区位调整。国土资源部办公厅《关于毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案的复函》(国土资厅函[2013]192号)同意毕节试验区开展国土资源差别化政策综合改革试点。《毕节试验区国土资源差别化政策综合改革试点方案》第9项方案是“已批准的国有建设用地,由于相关规划调整、产业政策调整、产业布局调整等原因,为提高土地使用效率,可按规划作区位调整”。因此,毕节市可对因规划调整而闲置的土地进行区位调整。其它市州参照实行。

4、规范土地抵押融资。对于因土地抵押融资而闲置的土地,各地要将土地已抵押融资资金用于土地开发,消除已抵押土地闲置现象。今后要按照《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)规定,不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

5、建立闲置土地处罚预警机制。无偿收回作为一种对依法取得土地使用权的企业非常严厉的行政处罚手段,该手段不仅在现实中难以实施,而且其使用可能会产生一系列负面影响,包括损坏投资环境、打击土地市场、影响地方财政、拖累经济发展、增加处置成本等方面。因此,在对因企业原因闲置土地进行处罚前,给予企业一个缓冲期,实行闲置土地处罚预警机制。因企业原因闲置土地的,对企业进行约谈,讲明《闲置土地处置规定》,下达闲置土地限期开工建设通知。不按期开工的,对闲置一年以上的土地依法收取闲置费,对闲置二年以上的土地依法收回。

6、加快土地司法纠纷处理进度。各地政府要协调当地司法部门,对因法院查封而闲置的土地,要加快司法处理进度,按法院判决及时处置查封土地。

7、加强政府相关部门之间的协同合作,减少造成土地闲置的政府因素。闲置土地的形成往往涉及多个政府部门,如规划修改调整、地质地貌不明、土地他项权利不清、水电路不通、拆迁不完全等原因,都会造成征地拆迁难度大,迟迟无法达到交付要求,无法及时供地,形成闲置土地;工业项目的立项审批、规划许可、环境影响评价等程序,所需时间长,增加了土地闲置的可能性。因此,需要加强发改、经信、规划、建设、财政、商务、监察、环保、交通等多个部门之间的信息共享与协调合作,将对政府因素对造成土地闲置的影响。闲置土地的清理处置涉及到土地征收、土地交付、项目建设等各个方面,是系统性、综合性较强的工作,涉及到各级政府、财政、规划、住建、村组等较多的部门,需要进一步加强领导,建立统一协调机制,明确各级各部门职责、时间、任务,做好信息互通,齐抓共管,建立闲置土地清理处置的统一协调机制。

8、加强动态巡查力量。土地利用动态巡查是近年来新增的日常监管工作,是一项全新系统工程和管理模式,流程长、环节多、监管难、人员少,且涉及到政府多个职能部门和用地单位,为便于协调各职能部门之间的工作关系,切实改变“重供地审批、轻利用监管”的局面,强化单位相互协作配合的联动监管机制、动态巡查和跟踪监管机制,全力做好土地利用动态巡查监管工作,建议设立“国有建设用地批后监管协调小组”,小组由各地耕地保护科、土地执法部门、土地利用科组成,具体负责建设用地批后监管的日常工作。

9、向国土资源部建议,改革土地利用年度计划指标制度,强化规划的作用。土地利用年度计划指标制度是闲置土地产生的重要原因之一。建议改革土地利用年度计划指标制度,弱化土地利用年度计划指标的作用,强化土地利用规划在土地管理中的作用,如果符合规划,审批只需要确认是否符合用地规模控制指标。如果不符合规划,若用地方能出示可以调整规划的文件,视为符合规划的情况,但要办理规划变更核准手续;若用地方不能出示可以调整规划的文件,视为不符合规划,建议另外申请用地,或者要求用地者申请规划调整许可后在申请审批。用多少,其权限下放给各级政府,在不违反规划的前提下,给地方政府较大的自由度,地方政府可以根据城市发展实际情况和建设用地实际需求,决定用地的时机和规模,上级管理部门注重规划的实施监管,有利于更加充分有效地利用土地,预防闲置土地的产生。

10、建立加强批后监管长效机制。加快完善建设用地动态监测系统,在实现省、市、县、镇四级联网的同时,加快各相关业务单位、环节的联网;加快土地使用权证和地上建筑物产权证两个发证单位的联网;在此基础上,根据监测信息,市县对土地供地和开工、竣工等开发利用情况的全程监管。采取在合同约定动工前2个月发出开工提醒、违约告知、开展约谈等多种方式,做到早提醒、早发现、早处置,形成预防机制。对于在监测系统中发现的长期在多处拿地并蓄意囤地的开发商,建立开发商“黑名单”制度,全国联网共享,对其采取重点监视并通过强制手段限制其拿地开发,有效遏制开发商蓄意囤地的行为。

(二)非真实闲置土地处理建议

1、加快完善相关手续。相关部门要加快补办施工证,抓紧收集整理相关资料,及时在土地动态网上录入资料,上传至土地市场动态监测和监管系统,消除实际不闲置土地在土地市场动态监测和监管系统上闲置现象。

2、加强信息录入人员业务学习。对于土地市场动态监测网业务不熟的信息录入人员,各地要请电脑专业人员对信息员进行培训,熟练掌握土地市场动态监测网信息录入技术,及时录入信息,消除实际不闲置土地网上闲置现象。


五、下一步工作打算

我省各县(市、区)按照省厅部署对疑似闲置土地逐宗清理时,已对每宗真实闲置土地和非真实闲置土地拟定了初步整改方案,具备了全面整改条件。因此,拟定下一步工作打算如下:

(一)全面整改。7月-8月全面开展真实闲置土地和非真实闲置土地整改,将易于整改的全部整改完,并在网上消除相对应的土地闲置现象。

(二)处置攻坚。9月-10月对于全面整改阶段尚未能整改的疑难杂症闲置土地,深入企业了解内情,省、地、县共同会商,逐宗拟定整改措施,挂牌督办。

(三)政策咨询。对攻坚阶段仍未能整改的闲置土地,在国土资源部进行闲置土地督察督导期间,向部领导及其专家咨询,寻求解决的政策措施。


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