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铜仁市人民政府办公室关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案的通知

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  • 索引号: GZ000001/2018-01610
  • 信息分类: 市政府办文件
  • 发布机构:
  • 发文日期:
  • 文号: 铜府办发〔2018〕43号
  • 是否有效:
  • 信息名称: 铜仁市人民政府办公室关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案的通知

各区、县、自治县人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会,市政府各工作部门:

《铜仁市人民政府办公室关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案方案》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真抓好贯彻落实。


            铜仁市人民政府办公室

             2018年5月28日

关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案

农村基础设施是乡村振兴战略的重要内容,是农村经济社会发展的重要支撑。近年来,我市农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设步伐不断加快,生产生活条件逐步改善,但由于历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等原因,农村基础设施仍比较薄弱,与全面建成小康社会的要求还有较大差距。“十三五”期间,我市农村基础设施建设的任务十分繁重,迫切需要创新投融资体制机制,加大建设和管护投入,全面补齐农村基础设施发展短板。为认真贯彻落实乡村振兴战略,创新我市农村基础设施投融资体制机制,加快农村基础设施建设步伐,促进农村生产生活条件不断改善,助推我市农村经济社会发展,特制定本实施方案。

一、总体要求

(一)工作要求。

全面贯彻落实党的十九大精神、中央一号文件和习近平总书记在贵州代表团的重要讲话精神,紧紧围绕奋力创建绿色发展先行示范区,全面建成小康社会的总体要求,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标,以创新投融资体制机制为突破口,明确事权责任,拓宽投融资渠道,优化投融资模式,加大建设投入,完善管护机制,全面提高农村基础设施建设和管理水平。

(二)基本原则。

1.坚持政府主导、社会参与原则。明确农村基础设施的公共产品定位,强化政府投入和主导责任。引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域,推进农村基础设施建设、运行和管护市场化、专业化。

2.坚持农民受益、民主决策原则。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用,深化农村“三变”改革,引导农民及农村集体经济组织积极参与项目建设和管理,推动决策民主化,保障农民知情权、参与权和监督权。

3.坚持因地制宜、分类施策原则。充分发挥政府和投资主体的积极性,探索适合不同地方、不同基础设施特点的投融资机制。加大对贫困地区的支持力度。

4.坚持建管并重、统筹推进原则。坚持先建机制、后建工程,合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式,实现可持续发展。

(三)主要目标。

到2020年,投资主体多元、充满活力的投融资体制基本形成,市场运作、专业高效的建管机制逐步建立,城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高,农村基础设施条件明显改善,乡村振兴战略取得更大进展,广大农民群众享有更多改革发展成果的获得感和幸福感进一步增强。30户以上自然村寨农村人居环境整治达到90%以上,“组组通”13208公里,解决40.84万人贫困人口安全饮水问题。

二、重点任务

(一)健全分类投入体制机制。明确各区(县)人民政府事权和投入责任,构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市级协调、县级负责的农村基础设施投入体系。农村道路、文化广场、农田水利等没有收益的基础设施项目,建设投入以争取中央财政和省级财政扶持为主,地方财政配套,并引导村民筹资筹劳、村集体投入、社会各界捐助实施。农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施,建设投入以引导社会资本参与为主,积极争取中央财政支持、省市县三级财政预算安排。农村供电、电信等经营性基础设施,建设投入以相关企业为主。创新农业基础设施建设投入体制机制,支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农业基础设施政府和社会资本合作(PPP)项目建设和运营。项目建设过程中区(县)政府要充分发挥主体责任。(责任单位:市发改委、市财政局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(二)完善财政稳定投入增长机制。优先保障财政对农业农村的投入,相应支出列入区(县)财政预算,把农业农村作为政府固定资产投资的重点领域,确保力度不减弱、总量有增加。区(县)统筹政府土地出让收益等各类资金和利用现有财政补贴政策及现有农村基础设施建设相关专项资金,支持农村基础设施建设。松桃、沿河、思南、德江、印江、石阡等国家扶贫开发工作重点县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金按照渠道不变、用途不变的原则捆绑使用。碧江、万山、江口、玉屏等出列区县按照专项转移支付和基建投资分类有序推进涉农资金统筹整合。(责任单位:市财政局、市发改委、市扶贫办、市国土资源局、市水务局、市农委、市林业局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(三)创新政府投资支持方式。发挥政府投资的引导和撬动作用,采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持农村基础设施建设,形成财政资金与社会资金、自由资金与信贷资金共同投入的有效机制。改革财政投入资金管理方式,赋予民间资本项目建设自主权,对以民营企业投资为主,政府采取先建后补、以奖代补给予补助投资支持的农林产业发展(含附属基础设施)、农村小水电建设等项目,凡项目业主依法能够自行建设、生产或提供的建设内容,按照法律法规规定,可以不进行招标,由企业自主实施并承担安全、管护等责任。加强政府投资与政策性金融、银行证券、农村信用社基金、保险等资金的协调配合,积极争取省脱贫攻坚投资基金,将农村基础设施建设作为争取投资和安排的重点之一。建立规范的县级政府举债融资机制,推动地方融资平台转型改制和市场化融资。支持区(县)政府按程序发行债券支持农村道路、农村供水、污水处理等设施建设;通过财政拨款、特许或委托经营等渠道筹措资金,设立不向社会征收的政府性农村基础设施维修养护基金。将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑,实行一体化开发和建设,实现相互促进、互利共赢。根据现阶段全市农村基础设施建设的特点,积极推进金融机构发放“三农”涉农贷款,通过金融杠杆扩大资金投入。(责任单位:市发改委、市财政局、市政府金融工作服务中心、人行铜仁支行,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(四)建立政府和社会资本合作机制。支持通过政府和社会资本合作等模式,引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念,大力推进政府购买服务,创新农村基础设施建设和运营模式。非营利性农村基础设施项目支持社会资本采取使用权入股、联营、租赁等多种形式参与建设高标准农田、动植物保护、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、农业资源环境保护与可持续发展、林业重大生态工程等非营利性农村基础设施建设和公共服务项目,积极争取国家和省级引导资金或前期补助资金的同时,政府积极推行建设基金、政策性贷款和对运营成本进行合理补偿的多种方式,保障社会资本获得合理投资回报。营利性农村基础设施鼓励单独开发或者和部分非盈利性农村基础设施项目整体打包,鼓励社会资本通过PPP等多种方式参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展、农村供水、污水处理、生态综合治理等,提高项目收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。加强指导协调,各级各部门积极推动开展农林水领域PPP项目建设工作,建立部门协调推进机制,强化政策指导与服务。强化保障服务,积极推进农村电网改造升级工程,提升农村电力基础设施水平,保障稳定、可靠的用电服务;在年度新增建设用地计划分配和用地审查报批中,优先保障农村基础设施项目用地需求。(责任单位:市发发改、市财政局、市工信委、市国土局、市城乡住房建设局、市水务局、市城管局、市农委、市林业局、市供电局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(五)充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位,加强宣传教育,发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。坚持“群众自愿、量力而行、积极而为、务求实效”的原则,建立政策引导机制、民主决策机制和监督制约机制,完善村民一事一议制度。以行政村为载体,利用好各项到村的涉农补助资金,建立并推行民建、民营和政府支持、政府指导相结合的村民自建自管新机制。深化农村“三变”改革,探索在小型农田水利、高标准农田等农村基础设施建设中股权化改革,拓宽农民增收渠道,进一步激发农民主体责任意识。壮大农村集体经济,鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳,开展村内基础设施建设。全面落实村务公开民主管理制度,将农村基础设施建设项目纳入村务公开目录,发挥村民监督委员会、新型农业经营主体等监督作用,保障农民知情权和监督权。(责任单位:市农委、市水务局、市林业局、市民政局、市国土局、市住建局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(六)加大金融支持力度。强化与政策性银行合作,用好信贷政策及专项建设基金等工具,积极探索金融支持方式创新,加大农村基础设施和乡村振兴信贷支持力度。鼓励辖区内金融机构围绕我市脱贫攻坚战略部署,加大农村基础设施建设资金投入力度。支持银行有融资意愿的PPP项目优先入库,加快落地。鼓励金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。支持符合条件、实力较强的企业发行公司债、企业债,利用非金融企业债务融资工具等筹集资金,扩大直接融资比例。完善涉农贷款财政奖励补助政策,支持收益较好、能够市场化运作的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资。鼓励保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。加快推进农村信用体系建设。争取国际金融组织和外国政府等国外优惠贷款建设农村基础设施。(责任单位:市政府金融工作服务中心、人行铜仁支行、铜仁银监局、市发改委、市财政局、国开行、农发行铜仁分行、农行铜仁分行,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(七)激发社会各方责任。健全社会帮扶体系,鼓励国有企业拓展农村基础设施建设业务,支持通过帮扶援建等方式参与农村基础设施建设。鼓励和激发企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式,支持农村基础设施建设和运行管护。(责任单位:市扶贫办、市民政局、市财政局、市发改委,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(八)完善农村公路建设养护机制。将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入区(县)政府一般公共财政预算,并实行专项核算、专款专用。严格执行《贵州省公路条例》《贵州省农村公路建设管理养护办法》等相关规定,建立健全“政府主导、分级负责、以县为主、群管群养”的农村公路建管养运机制,确保财政承担的部分农村公路建养资金及时足额到位。积极推广“养护市场化”模式。区(县)人民政府可以通过购买服务的形式,择优选定养护作业单位,引入专业企业、社会资本参与农村公路养护。探索农村公路“养护与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发和运行,筹资建设和养护农村公路。完善农村防灾管理体系,提升农村公路抗灾抢修能力。鼓励村民委员会通过“一事一议”筹集养护资金,养护资金由村民委员会统筹安排专项用于农村公路建设养护。(责任单位:市交通运输局、市财政局、市发改委,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(九)加快推进农村供水设施产权制度改革。按照“供水商品化、服务社会化、管理专业化、经营企业化”的要求,充分发挥市场机制作用,进一步推进农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建的规模较大的农村集中供水基础设施,由区(县)级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属;以政府投入为主兴建的规模较小的农村供水基础设施,国有资产归农村集体经济组织或农民用水合作组织所有;单户或联户农村供水基础设施,国家补助资金所形成的资产归受益农户所有;社会资本投资兴建的农村供水基础设施,所形成的资产归投资者所有,或依据投资者意愿确定产权归属。农村供水设施按照所有权和管护权分离的原则,由产权所有者或经营者建立管护制度,落实管护责任。开展农村供水设施产权交易,通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将农村供水设施一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造,引入第三方参与运行管理。(责任单位:市水务局、市城乡住房建设局、市财政局、市发改委,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十)建立农村污水垃圾处理管理体制。建立和理顺农村污水垃圾处理管理体制,切实解决无人管理等问题。按照“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式,城市周边乡镇可以纳入城市污水管网集中统一处理,乡镇生活污水原则上集中处理。村集体通过村规民约等形式,建立和完善村庄保洁制度,有条件的地方推动农村垃圾分类和资源化利用,完善农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇(或村)就地处理”分散处置相结合的模式,逐步健立健全农村垃圾“分类收集、定点投放、分拣清运、回收利用、末端处置”的运行体系。开展农村生活垃圾分类试点工作,在探索总结经验的基础上逐步推广。推进建立统一的农村人居环境建设管理信息化平台,促进相关资源统筹利用。(责任单位:市水务局、市城管局、市环保局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十一)加快推进农村电力管理体制改革。深入推进电力体制改革综合试点工作,支持贵州电网公司铜仁分公司加快建立规范的现代企业制度,鼓励有条件的区(县)开展县级电网企业股份制改革试点。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务,赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。探索通过政府和社会资本合作(PPP)等模式,以混合所有制方式发展农村配电业务,引入社会资本参与农村电网建设、改造升级及运营,实现农村电网投资多元化发展。加大清洁能源项目引进和建设,鼓励和支持社会资本投资建设水电、风电、光伏发电、生物质发电等清洁能源项目和分布式电源并网工程。加大中央预算内农网改造升级工程专项资金和政策性金融机构对电网建设工程专项基金的争取力度。(责任单位:市供电局、市发改委,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十二)积极推进农村电信设施建设向民间资本开放。创新农村电信基础设施建设项目融资模式,支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作,参与农村电信基础设施建设。扶持有条件的民营企业进入信息通信业,在宽带接入网和移动转售等方面开展业务试点。(责任单位:市工信委、电信铜仁分公司、移动铜仁分公司、联通铜仁分公司、广电网络铜仁分公司,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十三)完善项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目,依法通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构,参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等,建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。交通、水务、住建等各行业主管部门要落实监管责任,完善监管体系,积极推进信用体系建设,并将企业信用评价结果作为入选项目综合评价体系的重要因素,充分发挥信用制度在择优选择队伍、保证工程质量安全等方面的重要作用,建立行业信用“黑名单”、市场禁入等制度,完善失信联合惩戒机制。严格合同管理,强化项目参与单位主体责任,严格规范组织施工,保证工程质量和安全。(责任单位:市发改委、市财政局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十四)合理确定农村公共管网供水价格。在建立使用者付费制度基础上,有序完善农村公共管网供水价格形成机制,促进水资源节约利用和保护。参照《贵州省城镇供水价格管理办法》等规定,遵循“补偿成本、合理收益、节水用水、公平负担”原则,对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户,实行统一的居民阶梯水价政策。对农村集中式供水实行有偿服务、分类计量收费,按照补偿成本、保障运行的原则确定生活用水价格,按照适当盈利的原则确定非生活用水价格。农村供水价格由供水单位与村委会、村民代表协商确定。县级发改部门要会同水务等部门加强农村供水定价行为的监管,严肃查处违法行为。区(县)政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。通过加强水费收取和运营维护费用补偿等措施,保障工程正常运行和日常维护。(责任单位:市发改委、市水务局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十五)探索建立污水垃圾处理农户收费制度。按照“污染者”付费原则,在有污水垃圾设施的村寨实行污水垃圾处理农户收费制度。结合农村污水处理特点,按照《贵州省污水处理费征收使用管理实施办法》等有关规定,综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素,研究出台农村污水处理收费政策,合理确定收费标准。建立财政补贴与农户收费合理分摊机制,保障运营单位获得合理收益。逐步建立收费标准动态调整机制,根据运营服务成本变动情况,适时调整收费标准,调整不到位时,当地政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。有条件的区(县)可按规定对垃圾处理和废弃物资源化利用企业给予合理补偿。(责任单位:市水务局、市城乡住房建设局、市发改委、市财政局,各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(十六)完善输配电价机制。按照“管住中间、放开两头”原则,推进输配电价改革。严格成本监审,完善分类定价、阶梯电价政策。继续贯彻落实“两分钱”农网还贷资金政策,研究建立电力普遍服务补偿机制,支持农村地区发展。(责任单位:市发改委、市供电局)

(十七)推进农村地区宽带网络服务提速降费。加快农村宽带网络建设,引导基础电信企业公平竞争。指导和推动基础电信企业简化资费结构,提升有线宽带速率,降低宽带及手机流量资费,力争2018年市内电信资费综合水平下降30%。鼓励电信企业面向农村地区用户推出定向优惠套餐,为农村贫困户提供更加优惠的资费方案。(责任单位:市工信委、电信铜仁分公司、移动铜仁分公司、联通铜仁分公司、广电网络铜仁分公司)

三、保障措施

(一)强化规划引领。强化规划引导作用,坚持以规划定项目,以项目促投资。按照城乡一体化发展的要求,推进市、县乡村振兴规划编制,统筹农村基础设施建设布局,推动城镇基础设施向农村延伸。(责任单位:市规划局、市发改委、市住建局、市水务局、市城管局、市交通局、市农委、市林业局、市国土局,各县人民政府)

(二)严格执行相关法律法规。坚决执行农村基础设施投融资相关法律法规,保护投资者合法权益,维护公平有序的市场投资环境。推广农村小型基础设施“村民自建自管自用”“简易招标”等模式。(责任单位:市交通局、市住建局、市发改委、市水务局、市农委、市政府法制办,各区(县)人民政府铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(三)落实工作责任。区(县)政府是农村基础设施建设管护的责任主体,要结合本地实际,制订实施方案,确保各项措施落到实处。市直有关部门要按照职责分工、密切协作、加强指导。(责任单位:市发改委、市直相关部门、各区(县)人民政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会)

(四)加强宣传引导。各级各部门加大项目宣传推介力度,营造全社会关心、支持、参与农村基础设施建设管护的良好环境;尊重农民群众的直接受益主体地位,把有关政策措施向农民群众宣讲清楚,取得理解和支持;及时总结和大力推广先进经验,发挥典型示范作用。(各区(县)政府,铜仁高新区、大龙开发区管委会,市直有关部门)

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